移动货币业务发展环境下的监管政策

一、简介

通过移动通信网络可显著扩大传统银行网点服务并进而提升金融机构的客户粘性，这是目前在金融业中已得到公认的电信-金融业务融合战略。对电信运营商来说，电信运营商同样对金融业务在电信网络中开展感兴趣，发行电子货币就是其中的方案之一。这是运营商保持较低客户流失率的一种业务战略。移动货币会给运营商带来新增客户、增加收入来源（如交易费，外币汇兑费，服务注册费用等），增加客户ARPU，提高金融业务的渗透率，推动金融普惠的社会发展目标等等。总之，发展移动货币业务除了获得提高金融业务效率、降低交易成本等社会效益之外，还有助于运营商通过自主新兴业务带来新的利润来源并提高客户忠诚度。甚至进一步获得了为缺乏金融服务人群提供金融服务的细分市场。

但是，发行移动货币也将面临一系列的风险。目前的一大挑战是如何引入相称的管制政策，鼓励业务创新和试验，并在扩大银行电子网点之间取得适当的政策平衡。目前，针对包括移动货币在内的移动支付监管政策框架基本上都是从金融行业管制角度设计制定。由于金融监管政策以解决信息不对称为目标并建立在基于货币监管的基础之上。所以，金融监管机构对移动货币的管理目标也应包含从客户获取移动货币到将建立移动货币信用的全过程。此间涉及的问题包括：移动货币的认证（实名制等）、授权和交易的完整性，反洗钱，安全性和补救机制等等。

针对以上问题，本文试图从电信监管的角度研究这些金融问题对电信业务的影响。电信管制是基于一定市场力量的行业控制，业务的竞争是在并不完全意义的市场条件下建立的。电信监管机构通常采取的管制立场是：移动运营商在具有电信牌照的情况下自然可以通过移动通信网络传输包括金融信息在内的各类信息。由于这类管道业务并不具备较大的风险，所以行业中并没有出现全新的或不正常的的电信管制问题。但是，在运营商开始运营移动货币这类业务之后情况发生显著变化。因此涉及到七类金融和电信交叉监管问题，即：市场准入、获得稀缺资源、互连互通、资费管制、反垄断、普遍服务及服务质量。

二、基本概念

在讨论电信金融交叉监管问题之前，我们首先厘清关于电子货币、移动货币和移动金融服务方面的一些基本概念。

移动金融服务涵盖了消费者使用移动通信网络能参与或者访问的各类金融活动。根据2008年GSMA的定义。移动金融服务可以划分为三种类型，它们分别是移动银行,移动货币转移以及移动支付。

1、移动银行

移动银行可以归入电子银行大类之下。电子银行指的是通过电子渠道提供的零售和小额银行产品和服务。包括存款、贷款、账户管理、财务咨询、电子帐单支付和其他电子支付产品和服务（如电子货币）等。作为某种形式的电子银行，移动银行可以定义为：通过移动通信网络交付并在手机等移动通信终端上操作的金融服务。这类服务是否界定为银行服务由金融监管机构决定

移动银行可以是金融机构开展的增值或者转型业务。对于前者，移动银行是一种为现有客户使用银行服务提供的业务交付渠道；而当做转型业务的情况下，它定位于没有银行帐户的客户，目的是将其纳入正规的银行系统。

2、移动货币

移动货币是一种电子货币形式。电子货币指一种储值或预付费支付机制，执行通过销售终端，两个设备之间，或经电脑（例如互联网）直接转移的支付过程。其业务形态包括基于硬件或卡的机制（电子钱包），基于数字虚拟现金的网络和软件。移动货币允许任何移动电话用户，无论是否拥有银行账户，都能将商品价值存入他们的移动帐户，并能通过手机转移给另一个移动用户，最后，收款方还能方便和廉价地将移动货币变现为现金（根据GSMA定义）。因此，移动货币常用于转账和支付。较少用于移动银行。因此，移动货币相比银行储蓄等业务较少受到金融管制要求。

在目前的电子货币运营模式下，移动货币的发行和流通同样严格对应于真实的资金系统，实行1:1的资金兑付比例。有助于中央银行跟踪货币供应。在这种情况下，移动货币不能用于储蓄，也不能由移动货币服务提供商出借。故而，对移动货币的资金保有问题同其他电子货币一样，同样面临是否应计利息的争论。迄今为止，移动货币的用途主要还是事务性交易方面。比如缴付账单或者资金转账。在小额信贷方面，在某些国家和地区，移动货币系统已在很大程度上被用来转移和支付贷款，肯尼亚的M-PESA移动货币就是目前相关领域的典型案例。

3、移动金融的商业模式

移动金融业务主要采用两种商业模式：银行主导和非银行主导。进一步还可以根据电信运营商的参与方式和程度划分为5种模式： (1) 运营商独立运营, (2) 银行独立运营, (3) 银行和电信公司建立独家合作关系, (4) 银行和电信均开放的伙伴关系, (5) 开放联盟模型。

这些丰富的商业模式说明，在移动银行和移动货币业务领域存在诸多创新，同时也就有必要通过标准化的系统间互操作来支持业务发展。各类模式对业务监管会产生不同的影响。在常见移动银行模式下，银行遵守一般性金融政策，运营商仅仅负责网络运营并不接受金融监管。而在电子货币引入的情况下电信运营商就必须同金融管制结构合作了。

三、移动货币和电信管制政策

下面我们讨论目前的移动货币商业模式将对电信管制政策产生怎样的影响。

1、市场准入

在市场准入方面，移动货币可以看做一种增值电信服务。因此，电信运营商有动力提供该类服务。

提供移动货币服务（支付或者汇款）的一个重要前提是能够获得电信服务。大多数情况下涉及到与电信运营商的合作。这类伙伴关系可以是排他性的，在某些国家则必须对任何有意愿的运营商开放。例如，菲律宾的SMART Money是BDO银行推出的产品，只能用于SMART的手机。另一方面，G-CASH则是针对Globe Handyphone用户推出的产品。有些移动货币模式，如南非的WIZZIT，可流通于所有网络。

在提供移动银行服务时，移动网络运营商通常不需要为接入和传输服务申请特殊牌照。但在移动货币的情况下，由于涉及第三方支付流程和跨境汇款、货币兑付等活动，国际上的常见情况是立法和监管机构会要求运营商申请许可证。电信运营商和金融监管机构必须决定发放牌照的业务范围。

通常情况下，为了应对市场准入问题，运营商的对应战略是开设附属的金融机构、开展金融业务，沃达丰和DoCoMo就是这样做的。这意味着电信金融业务的合作不仅涉及到电信运营商之间，而且还要涉及到银行间的安排。这种伙伴关系是推出移动货币的关键因素。

2、反垄断

    移动货币是电信运营商降低客户流失率的重要战略举措。显然，在号码携带还没有普遍实现的情况下，发行移动货币的运营商有动机阻止其客户迁移到其他运营商。考虑到移动货币还处于早期发展阶段，用户使用率还相当低，目前业务垄断还不成为一个明显的问题。当前，国际上的案例表明，某些国家的跨国移动货币汇款已经促进了地区间运营商建立排他性伙伴关系以便在不同国家间通过移动钱包转账。但是，这种排他性伙伴关系，可能是很值得监管机构注意的管制领域，尤其是在业务紧密捆绑特定运营商的情况下。因此，监管机构需要研究和调查是否需要消除移动货币和运营商之间或者运营商之间的业务排他性，这种排他性助涨了大型运营商客户之间的金融交易而排斥小型运营商的客户参与。

3、访问稀缺资源

    在许多发展中国家，其移动通信尚处于爆炸性增长阶段，用户仅仅初步享受到基础的移动通信服务。而要推广移动货币，其市场接受的程度就可能受到终端类型或者网络因素的影响。

    如果移动货币需要特定带宽或者功能才能得以实现，那么访问稀缺资源就会成为一个需要监管的问题。近来，大多数移动钱包都是基于短信平台的。如果电子货币或者移动银行需要3G服务, 那就会对实现货币的普遍服务目标造成一定障碍。比如，常见的由银行主导的移动银行模式下通常采用基于移动互联网浏览器的技术操作方式，用户必须采用具有浏览器的智能手机才能访问银行在线门户。这种模式符合银行业向中高收入人群提供服务的宗旨，但由于明显限制了用户规模，货币满足对金融普惠这一社会目标来说却是背道而驰的。

    因此，电子货币服务应该尽可能设计成技术中立。

4、资费管理

    如果移动货币预期在不具有银行账号的客户中推广，那么其业务资费管制就是需要考虑的重要问题。移动货币交易的成本应当低廉到足够同替代服务竞争。比如业已存在的银行转账、信用卡等。GSMA 2008的一份报告中称，世界银行估计，转账费用降低2-5%, 则转账业务将增长50-70%。

    垄断业务的危险是收费不合理，但这种情况与电子货币业务本身没有必然联系，主要源自缺乏业务的替代性。

5、互联互通

    电信行业中所指的互联互通，其内涵为，业内运营商可以相互使用设施和/或业务供其客户同其他运营商的客户通信。电信业实现互连互通是为了经济上让宝贵的电信网络外部性能得到充分的利用，并使运营商避免重复或低效的网络建设，有利于电信业具有更强的行业竞争力。此外，互联互通还以可以推动市场准入的快速推进。互连互通还让新的运营商得以在市场效率的基础上进入。

    电信基础设施的互联互通理念同样适用于移动货币。即移动货币业务应在不考虑电信运营商的情况下被尽可能多的移动通信用户使用。但是，在市场中存在多种移动货币的情况下会令移动货币的互联互通问题变得复杂起来，这不但涉及业务和网络互连的问题，而且已开始涉及业务的互操作了。网络的互联互通并不能保证由这些网络所提供业务的互操作。业务的互操作需要采用公共标准和协议。

    移动货币的互操作必然导致不同运营商的移动用户进行移动货币交换。在菲律宾， 1 G-cash就可以置换1 SMART Money ，这是完全意义上的外汇交易。在银行或者机构参与移动支付的情况下，资金的兑现也存在互联互通的问题。尤其是国际电子货币汇兑。比如说，菲律宾Globe在马来西亚的合作伙伴Maxis mobile就同意将前者发行的移动货币存储在Maxis mobile账户里，并可用于转账给菲律宾的G-Cash用户。考虑到网络欺诈、缺乏预付费SIM卡有效管理，使得电信互联互通的问题同跨国资金转移的安全问题叠加起来。在小额支付的情况下以上问题并不严重，但在移动货币向大额流通发展的情况下需要认真对待。

    正视互联互通问题分成几个层级。首先是如何应对电信基础设施同金融机构基础设施的互联互通。从移动银行的角度看就涉及不同系统之间的互操作。必须指出的是，这类业务必须采用银行标准。其次，不同业务提供商之间如何交换移动货币，类似于如何交换文本信息。GSMA认为，全球性业务的互操作可能意味着一个国家的移动货币可以转移到其他国家。这对跨国电信运营商来说更容易实现。

6、普遍服务

    移动货币是否属于普遍服务还是业内争议的话题之一。有一种思想认为，除了话音服务之外，由电信运营商提供的内容或者其他增值业务类型都应当视作提供给个体用户的普遍服务，类似教育、医疗和其他信息服务。

    比如，在肯尼亚，移动银行的发展就受限于可用该业务的移动用户规模本身有限。增值业务的可用性已经成为实现普遍服务的突出问题。网络覆盖不到或者网络质量较差势必转化为阻碍移动银行本身的发展。就肯尼亚来说，只有39% 的人口拥有手机，其中75% 居住在城市地区。这就要求出台政策指导运营商投资农村地区才能赢得移动银行的成功。另外，技术中立也是非常重要的因素。任何电信业务应该设计为可用于大多数用户。因为，移动货币要想在目标客户中获得成功，就必须考虑这些客户使用此类业务的能力来设计相关的技术平台和架构。

    同样的，还需要考虑设计电子货币和真实货币双向兑付的其他社会机构。所以，就算移动服务的覆盖范围远远大于银行网点的覆盖范围，阻碍客户使用这一业务的障碍依然存在。比如，扩大移动通信发展的一条有效途径是发型预付费卡。通常多数国家的预付费移动用户无须注册客户信息。但是金融业务对实名制的要求却是非常明确的。所以，在很容易获得移动服务的今天，移动金融类业务的获取却绝非易事。

    另一个问题是这类业务是否应对其他运营商的客户开放。随着移动货币的进一步发展，迟早要考虑货币间兑付和转账的问题。那么银行或非银行金融实体同电信运营商之间的排他性伙伴关系将如何处理将成为一个严重的问题。

7、服务质量

    服务质量问题是银行和电信管制政策均关注的焦点。这些问题包括：如果交易出现问题客户应该向谁投诉？比如，如果某位客户转移大额资金，如果转账后丢失他能要回这笔钱吗？如果对方说他没有得到这笔钱又该怎么办？如果资金转账方向业务无法到达又该怎么办？

    就补救措施而言，一个重要的考虑因素是处理投诉的机制。这里的问题包括用户认证、稽核以及交易跟踪。

（1）认证和注册

    在已开展移动货币业务的国家，个人身份认证是个比较难以处理的问题，除涉及个人隐私之外，目前这些地区的客户大多数比较贫困，其受教育的程度影响了用户身份的注册和认证。因此辅之以恰当的隐私保护是必要的。

    要解决以上问题必须考虑移动银行的实现模式。非银行模式下反欺诈和反洗钱管理和用户信息保护属于电信公司的责任。而银行主导模式下这些则属于银行职能，但个人用户活动却由其合作运营商负责追踪。

（2）稽核与跟踪

    移动货币的流通牵扯到各类费率的计算组合，从用户角度看，这些费用必须是透明的，特别是有可能缺乏中介来澄清、校验这些费用。因此必须跟踪这些交易并保存交易记录。通常情况下，大多数运营商收到的查询都是账单问题。对移动货币和移动银行交易来说，这不仅只涉及到交易额度的问题。如果涉及到跨国交易还涉及汇率的问题，这是金融管制所关注的领域。交易跟踪对反洗钱也是重要的。比如要求移动货币取现时提供身份证。便于跟踪移动钱包中的资金额。目前的问题是，基于手机短信的用户信息注册无需校验移动账户户主的身份信息，除非执行了某个取消交易。虽然这样做有助于业务更快发展被市场接受，但这种通过虚拟账号推动移动货币的流通却违背了反洗钱的规定。有可能某个用户拥有多个预付费SIM卡，每个卡都有移动货币账户，转账额度分计却都不超过反洗钱法规限制的转账额度上限。

    监管机构可要求运营商使用“模式识别系统”作为反诈骗、反洗钱监视的必要补充，并须报告任何可疑活动。在交易安全方面，一些运营商开始采用银行为中心的业务模式，并在技术平台上部署加密的安全系统、同银行自身IT系统接口。

三、小结

    在考虑电信和金融交叉管制的问题时，下列问题是主要的考察点：系统互操作性、普遍服务和客户保护。

    移动货币的发展受到两个问题的困扰：竞争技术的互操作、交易的可靠性和安全性。从电信领域看，所有电信运营商都应该是互联互通的，而移动货币之类业务也是对任何供应商均可用的。假如一个地区内有多种移动货币系统存在，因为没有互操作，整体移动货币市场是分裂的，由通信网络带来的业务规模经济将不可能达到。

    互操作意味着从移动运营商到银行的信息传输模式之间要采用兼容系统，如果业务延伸到全球范围则系统需要跨国兼容。由于业务尚处于早期发展阶段，不同商业模式和移动货币转移形式目前都在实践中。

    发展移动货币，还意味着必须保存兼容的客户交易记录。反洗钱和实名制客户管制政策在采用更为开放的移动支付模式的情况下需要再评估。

    另一方面，普遍服务需要面对因为业务注册而带来的新问题。基本的需求信息主要是从事交易的个人身份。这一工作同发展中国家经济发展水平相结合。

    至于客户保护方面，主要涉及各类通过移动通信网络交换信息的流程和协议，保证这些交易的安全性以及可纠正的文档化。没有可靠和充分的安全保证，用户绝对不会转向大规模的移动支付。

    在运营商和银行协作的模式下，交叉管制较容易解决，通常金融合作伙伴遵从银行管制，运营商只需解决电信管制问题即可。正是在银行同多家运营商合作，或者运营商独立提供金融服务的情况下，管制政策变得更富有挑战性。

-原文发表于某会议